DEMOCRATIZACIÓN
Y POLÍTICAS UNIVERSITARIAS. ANTE LA BANALIZACIÓN DEL DEBATE
EDUCATIVO, por Susana E. Vior1
y
Laura
R. Rodríguez2
La
preocupación por la democratización de la Universidad argentina ha
sido una constante a lo largo de su historia. No debe descuidarse el
hecho de que esa demanda fue, generalmente, sostenida por gobiernos
apoyados por sectores sociales medios y bajos, pero definida de
maneras sustantivamente diversas. Esos momentos alternaron con otros
en los que la democratización fue desplazada por preocupaciones
referidas a la "excelencia", asociada a su vez a la
selectividad, al mérito,
y a cuestionamientos sobre el papel que debía asumir el Estado en el
nivel universitario.
El
movimiento de la Reforma Universitaria de 1918 instaló
definitivamente en el debate público el reclamo de democratización
interna de las instituciones, y también el de “democratización
externa”, esto es, la ampliación de sus bases sociales. A ellos se
agregó otra demanda, que exigió el cabal cumplimiento de la
responsabilidad de las universidades en la construcción de una
sociedad democrática y el compromiso con las necesidades del
"pueblo", ideal que se aspiraba expandir a América Latina.
Simplificando la complejidad de cuestiones que fueron entrelazándose
y conformando el núcleo de esas demandas, a partir de 1918 el
alcance y la definición de lo que implicaba la democratización
universitaria estuvieron sujetos a fuertes disputas, también
afectadas por el grado de alineación de las instituciones con cada
proyecto político-social dominante. Los grandes nudos problemáticos
de la política universitaria pueden leerse y pensarse desde esa
perspectiva: el gobierno interno de las instituciones, la combinación
pretendida entre autonomía y coordinación, los criterios para
juzgar la relevancia, pertinencia y "calidad" de la
docencia, la investigación y la extensión, la expansión de la
cobertura, el grado de acceso de distintos sectores sociales, la
diversificación de las carreras y la relación con el crecimiento y
el desarrollo económico, la libertad de enseñanza, los agentes
educativos y la definición misma del derecho a la educación
superior.
La
década de reformas de Nueva Derecha en los años ´90, quebró los
ejes históricos que habían organizado el debate sobre la
democratización en los ´80, redefiniéndolos como un problema de
eficiencia, competitividad y racionalidad administrativa. Estos
conceptos fundamentaron las políticas de ajuste, la desinversión,
la mercantilización y una mayor subordinación de la Universidad a
las necesidades de la acumulación del capital, mientras el Estado se
transformaba en un poderoso agente disciplinador.
En
2001, la crisis de ese proyecto abrió una nueva etapa. Desde 2003, y
hasta 2009, los gobiernos de N. Kirchner y de C. Fernández
encontraron una coyuntura internacional que les permitió aprovechar
una fase de reactivación económica para implementar políticas
consideradas “neodesarrollistas”. Para recomponer la legitimidad
del poder estatal, restauraron su papel en la compensación de las
contradicciones sociales y económicas, dando prioridad a la
inversión en educación, ciencia y tecnología. El presupuesto para
educación, cultura, ciencia y tecnología fue aumentado
progresivamente, hasta alcanzar el 6% del PBI (dejamos de lado aquí
las discusiones sobre la precisión de las estimaciones y la calidad
de los datos). Un nuevo cuerpo
normativo que se cerró con la sanción de la Ley de Educación
Nacional (2006) mostró, desde el punto de vista legal, el compromiso
con la principalidad del Estado y la defensa de la educación
pública, el principio de "inclusión" y la ampliación y
defensa de los "derechos de ciudadanía". Aparece como una
contradicción el hecho de que se decidiera no derogar la Ley de
Educación Superior (1995), a pesar de que hubo diversos proyectos
presentados, con ese objetivo, en el Congreso.
Las
políticas universitarias de los 2000, presentándose como opuestas a
la lógica neoliberal, se desplegaron sin alterar muchas de las
reglas de juego heredadas. Así, varias investigaciones han planteado
preguntas sobre el sentido de los cambios y la presencia de
continuidades, proponiendo hipótesis diversas: acomodamiento mutuo
entre universitarios y gobierno, permeabilidad a la intervención de
diversos “actores” universitarios en las decisiones, o la
ambigüedad de las políticas.
Nuestras
políticas locales adoptaron y adaptaron los diagnósticos y
preocupaciones dominantes a nivel global, relativos a la necesidad de
mantener la cohesión social y la gobernanza. La preocupación por la
democratización de la Universidad fue objeto de una redefinición,
manifiesta en los análisis e interpretaciones de los medios de
comunicación, los discursos de los funcionarios públicos, el
contenido de las diversas normativas y las producciones académicas.
Para algunos autores, la democratización entendida como "inclusión
social" implicaba una idea más amplia y compleja que la
centrada en el mérito individual y la igualdad de oportunidades, al
preocuparse por integrar la diversidad de etnias, de
género, de culturas y colectivos sociales, y además por poner el
acento en fenómenos de discriminación asociados con la distribución
diferencial del “capital” cultural y social, como instrumento que
podría quebrar los factores estructurales de la desigualdad
económica.
Los cambios más
notables en la etapa 2003-2015 atañen a la normalización e
incremento sustancial del flujo de recursos presupuestarios a las
UUNN. Ese esfuerzo no logró alterar la extrema rigidez del
presupuesto, la baja proporción relativa de la inversión en
infraestructura, y la deuda histórica de inversión: más del 80%
del presupuesto universitario se destina a salarios. Según la serie
de datos de gasto público de la cartera económica, el presupuesto
universitario -sin considerar las inversiones en ciencia y
tecnología- aumentó su participación como porcentaje del PBI:
desde su piso más bajo, 0,69% en 2004, pasó a 1,32% en 2015, lo que
implicó un incremento de más del 2000% en pesos corrientes, pero
sus efectos sobre el sistema fueron neutralizados parcialmente por
una combinación de diversos factores: el estancamiento económico y
el proceso inflacionario iniciado en 2009 y la decisión de utilizar
ese aumento para financiar la creación de nuevas instituciones. El
aumento del presupuesto no alteró la participación del gasto
universitario en el gasto público, que se mantuvo en alrededor del
2,5% -con un pico de 3,02% en 2009-.
En
esa década se consolidó y diversificó la herramienta de
financiamiento adicional mediante "programas especiales"
instalada en los años ´90. A raíz de los procesos de acreditación
de carreras, la constatación de problemas de infraestructura,
equipamiento, conformación del cuerpo docente, etc., generó
programas de "mejora de la calidad" de las carreras de
ingeniería y medicina, entre otras. Se pusieron en marcha programas
de estímulo a la responsabilidad social universitaria, como los de
voluntariado y extensión. Con
el objetivo de revertir el “elitismo” de la universidad pública,
se incrementó la cantidad y diversidad de programas de becas, en
particular los destinados a estudiantes de bajos recursos y/o
pertenecientes a pueblos originarios, y al fomento de carreras
consideradas estratégicas. En conjunto, estos programas especiales
se han mostrado como dispositivos flexibles que permiten ajustar la
partida sectorial en función de la coyuntura financiera, tal como lo
demuestra la variabilidad de su escaso peso relativo respecto del
total del financiamiento público.
El
aumento del presupuesto no pudo quebrar la persistente disparidad de
la distribución inter-institucional de los fondos, determinada por
una combinación de sus características históricas con rasgos
discrecionales de las prácticas presupuestarias propias de
Argentina. La
mencionada ampliación y diversificación de la cobertura de becas,
las acciones de apoyo y orientación a los estudiantes pertenecientes
a grupos sociales en desventaja, el lanzamiento de programas
socio-educativos de transferencias condicionadas como el PROG.R.ESAR
(Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina) y la creación de
universidades con misiones y características sensibles a esos
sectores, fueron los ejes sobresalientes de la agenda pública.
Desde 2003,
se crearon 24 instituciones universitarias públicas, localizadas
mayormente en el Conurbano Bonaerense. Al mismo tiempo, se autorizó
la apertura de 13 instituciones privadas y se crearon 6 universidades
provinciales (en Córdoba, San Luis, Salta, Chubut, y Pcia de Buenos
Aires). Desde 2011, a esas estrategias de expansión se sumó la
creación de Centros Regionales de Educación Superior (CRES),
pensados para satisfacer "demandas" de formación mediante
la asociación de al menos dos universidades nacionales en diversas
localidades provinciales. Este claro objetivo de ampliación de la
cobertura legitimó y admitió mayores niveles de heterogeneidad
institucional, evidentes en la diversidad de formas organizativas, de
financiamiento, condiciones materiales, y características del cuerpo
docente, por ejemplo.
Varias
investigaciones confirman que las políticas sectoriales no pudieron
revertir los fenómenos de creciente desigualdad y fragmentación
social, agudización de los diferenciales de ingresos, e
inestabilidad, por los que atraviesa el sistema capitalista mundial,
palpable en la reiteración de crisis y desequilibrios
macroeconómicos que se expresan recurrentemente en Argentina. Para
estimar el impacto de las políticas en lo que respecta a la
"democratización con inclusión", puede ser revelador
analizar los patrones de expansión universitaria desde la
recuperación de las instituciones constitucionales en 1983. Durante
el gobierno radical (1983-89), signado por la normalización de las
instituciones, el restablecimiento de la gratuidad y del ingreso sin
cupos, el presupuesto fue aumentado sustancialmente al menos hasta
1987. A diferencia del segmento privado –dentro del cual no fue
autorizada ninguna institución nueva-, en 1989 la matrícula
pública se había duplicado, a pesar
del agravamiento de la situación económica que desembocaría en la
finalización anticipada del gobierno de R. Alfonsín. Ese ritmo de
crecimiento del segmento público nunca volvió a repetirse. La
matrícula privada creció de forma continuada, con excepción
de 2002 (claramente por efecto de la crisis de 2001), aumentando su
participación en la matrícula de grado / pre-grado. Pasó del 13%
en 1992, al 15% en 2001, y llegó al 21,5% en 2014. Entre
1992 y 2002 el incremento de la matrícula pública fue del
80%, y entre 2003 y 2014, sólo del 14%, experimentando fluctuaciones
evidentes sobre todo en el número de ingresantes (tasas negativas
entre 2003 y 2008, y altamente variables entre 2009 y 2013), a pesar
del fuerte incremento en las tasas de escolarización secundaria.
Si
bien las tasas de escolarización en el nivel superior han mejorado
significativamente, los datos de la Encuesta Permanente de Hogares
elaborados por varios autores (García de Fanelli, 2015; Chiroleu,
2018) muestran que entre 2004 y 2013 hubo incrementos de la
participación de los quintiles de menores ingresos tanto en la
matrícula como en la graduación, pero acompañados siempre por
mejoras mayores en las de los quintiles más ricos. Las mejoras en
beneficio de los grupos de menores ingresos son asociadas
habitualmente con la aparición de los denominados “nuevos
públicos”, o universitarios “de primera generación”, proceso
que ha sido interpretado como un fenómeno social novedoso, producto
de las políticas afirmativas de derechos. Sin embargo, los datos
disponibles muestran porcentajes semejantes de "estudiantes de
primera generación" en diversos momentos del proceso histórico
de crecimiento de la matrícula universitaria en Argentina. Ese
crecimiento está ligado a la expansión de la matrícula en niveles
previos, a su vez articulada con otros factores que impulsan procesos
de movilidad social ascendente. Así, lo característico de esta
etapa no debería buscarse en la proporción de "nuevos
públicos", sino en sus particularidades: la calidad de la
escolarización primaria y secundaria, las condiciones económicas,
sociales y culturales del medio de origen, etc.
Autores
como A. M. Ezcurra (2007), han analizado el problema como expresión
de una dinámica de “inclusión excluyente”, es decir, de un
acceso a la universidad pública de grupos que, por su bagaje
educativo precario y su condición socio-económica inestable, son
rápidamente expulsados o desalentados. El reconocimiento de este
problema generó líneas de financiamiento adicional para acciones
específicas destinadas a la retención y el acompañamiento
pedagógico y la socialización de los ingresantes en desventaja,
como por ejemplo las tutorías y la capacitación pedagógica de los
docentes, bajo el supuesto de que los principales factores
responsables de la expulsión están relacionados con dimensiones
intrínsecas al funcionamiento universitario. La "inclusión
excluyente" de los sectores más pobres es parte de un proceso
más general de segmentación del nivel universitario, que genera
fenómenos de "incorporación segregada" - instituciones
crecientemente homogéneas en términos de los grupos sociales que
atienden- y de consolidación de circuitos de elite, tanto
entre como dentro de los segmentos público y privado.
Estos fenómenos no son favorecidos o combatidos por el simple
imperio de decisiones gubernamentales, sino que estructuran y son
estructurados por la lógica de funcionamiento de la sociedad
capitalista, y han sido profunda y empíricamente estudiados por las
corrientes de la sociología de la educación apoyadas en las
contribuciones del marxismo.
¿Cómo
entender la persistente desigualdad en la Universidad, que perjudica
a los sectores más pobres, no sólo excluyéndolos, sino también
incorporándolos de manera segregada e inestable, luego de haber
puesto tanto compromiso y esfuerzo en políticas que defienden la
integralidad de derechos de colectivos diferenciados para alcanzar
por otra vía las promesas del universalismo? La expansión
diferencial del segmento privado, a contramano de la “expansión de
las oportunidades” en el sector público y de los objetivos
buscados por las medidas de política suele explicarse analizando
factores relacionados con la “demanda social” (las “preferencias”
o “expectativas”), las "ventajas comparativas" de la
oferta privada respecto de la universidad pública. Pero, si bien una
explicación en términos de elecciones, mercados y proveedores,
fallas institucionales o defectos de la implementación de medidas
políticamente correctas podría iluminar algunos aspectos de las
tendencias analizadas, creemos que restringe la mirada a una sola
dimensión del fenómeno, aislándolo del resto de los procesos
sociales y económicos.
Más
allá de sus intenciones, la estimación de la potencialidad o
impacto igualador de las políticas sectoriales en los últimos diez
años requiere, desde nuestro punto de vista, no sólo estudios e
investigaciones más amplias y en profundidad -que alcancen al nivel
como un todo y contemplen las peculiaridades regionales- sino también
un debate y reflexión sobre los supuestos que fundamentan las
políticas, y sobre los modelos teóricos con los que los académicos,
investigadores los estamos analizando. En los distintos momentos por
los que atravesó la política universitaria, casi no registramos
casos en los que la demanda de democratización superara el nivel
declarativo y las políticas incrementales basadas en análisis
coyunturales, distantes de diagnósticos integrales y de prioridades
de inversión a largo plazo que debatieran y reconocieran los
problemas estructurales del sistema educativo como un todo, del cual
la Universidad es sólo una parte. Un ejemplo de esta falencia fue el
esfuerzo de inversión realizado por el Estado nacional dirigido a
crear numerosas universidades a partir de 2009, sin haber mínimamente
reconocido el grado de incumplimiento de las modestas metas
establecidas por la Ley de Financiamiento Educativo que, sancionada
en 2005, tenía vigencia hasta 2010. O que se creara la Unidad de
Planeamiento Estratégico y Evaluación de la Educación (Decreto Nº
957/09) dirigida por el ex ministro J. C. Tedesco para elaborar Plan
Decenal de Educación, que una vez presentado, fue desestimado por
considerar que no era el momento político para proponerlo.
Ejemplo
de esta deuda es el carácter banal que adquirió el debate a partir
de declaraciones de la gobernadora de la Provincia de Buenos Aires
quien, en una cena del Rotary Club, se refirió al papel del Estado y
a las prioridades de política pública afirmando que no era una
discusión sobre el recorte del gasto, sino una "discusión de
equidad":
"¿Cuál
es la verdadera equidad de un Estado presente y de un Estado fuerte?
... ¿Es de equidad que durante años hayamos poblado la provincia de
Buenos Aires de universidades públicas, cuando todos los que estamos
acá sabemos que nadie que nace en la pobreza en la Argentina hoy
llega a la universidad, y cuando todos los que estamos acá sabemos
que no hay una sola provincia del país, ni siquiera la Ciudad de
Buenos Aires, que es la que tiene mejores indicadores de educación,
puede garantizar el jardín de infantes, público, a todos lo que lo
necesitan, y que en esos años lo que enseñemos y la comida que les
demos les van a definir sus capacidades por el resto de la vida,
entre otras, el tener una carrera pública en la universidad? Esas
son las discusiones que tenemos que dar, discusiones incómodas"
[https://www.youtube.com/watch?v=bijql0CS7xI]
Ni
quienes acordaron con la crítica de Vidal, ni quienes salieron en
defensa cuasi-corporativa de la Universidad pública, invitaron a
abrir un debate político informado sobre lo que dejaron a la
democratización del sistema educativo las sucesivas reformas, planes
y medidas de política sectorial desde 1983, sin recurrir a lugares
comunes en los se rastrean diagnósticos y concepciones globalmente
difundidas, achicando los espacios de discusión y estrechando los
marcos de reflexión. ¿Es suficiente un análisis que privilegia
valores y modelos ideales de manera abstracta, sin reconocer el
movimiento concreto de la universidad y sus contradicciones, y las
del sistema educativo como un todo? ¿Es posible achicar la “deuda
democrática”, asegurando para todos y todas el “derecho a la
formación universitaria” en un sistema cada vez más segmentado?
¿O en una universidad pública en la que el trabajo docente es cada
vez más precario, sometido a múltiples demandas, y crecientemente
sujeto a controles burocráticos? ¿Es posible que intervenciones
sectoriales puedan democratizar la Universidad, cuando en la sociedad
argentina se ha acentuado el trabajo no registrado, el carácter
estructuralmente transnacionalizado y dependiente de la economía, la
fuga de capitales y la desinversión, dificultando cualquier
previsión sobre las necesidades de formación de la fuerza de
trabajo en términos de una estructura productiva? ¿Sabemos qué
esfuerzos presupuestarios deben hacerse para seguir achicando la
desinversión histórica en cada uno de los niveles educativos? ¿Se
ha discutido políticamente la jerarquización y ordenamiento y
atención simultánea de esas prioridades?
Las
respuestas a estos interrogantes, y a muchos otros que podrían
formularse, requieren que arrinconemos ciertas comodidades
intelectuales y facilismos políticos.
REFERENCIAS
BIBLIOGRÁFICAS
Chiroleu,
Adriana (2018). Democratización e inclusión en la universidad
argentina: sus alcances durante los gobiernos Kirchner (2003-2015).
Educação em Revista | Belo Horizonte, 34, [on line].
Consultado el 21/05/2018 en
http://www.scielo.br/pdf/edur/v34/1982-6621-edur-34-e176003.pdf
Ezcurra,
A. M. (2007). Los estudiantes de nuevo ingreso: democratización y
responsabilidad de las instituciones universitarias. Cadernos
Pedagogia Universitária 2. São Paulo : Pró-Reitoria de
Graduação - Universidade de São Paulo.
García
de Fanelli, A. M. (2015). La cuestión de la graduación en las
universidades nacionales de la Argentina: Indicadores y políticas
públicas a comienzos del siglo XXI. Propuesta Educativa, 24
(43), 17 - 31.
1
Profesora Emérita Universidad Nacional de Luján. Decana Depto.
Educación (1984/1991). Directora Maestría en Política y Gestión
de la Educación/UNLu (1996/2016).
2
Profesora Adjunta Política educacional (Depto. Educación/ UNLu)
Mg. en Política y Gestión de la Educación.